洪名勇

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）专门用一部分内容来部署如何“深化土地制度改革”，强调“改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。”笔者认为，要通过土地制度改革，为中国式现代化提供土地保障。

土地是经济社会发展的基本要素，土地是农业现代化的生产要素，为工业现代化提供生产活动的空间，为城市现代化提供生产活动的场所，还为其他产业或者社会活动及其现代化提供用地需求。因此，深化土地制度改革的总体目标就是提高土地资源配置效率，服务于中国式现代化建设。具体而言：

为农业现代化提供土地保障。从经济现代化的演进规律看，经济的现代化必然包含农业现代化。对于农业生产来讲，土地是不可或缺的生产要素，离开了土地农业生产就无法进行。特别是对粮食等种植业来讲，不仅要有相应数量的土地为基础，而且还要以土地质量为前提。在工业化、城市化过程中，要进一步完善耕地占补平衡制度，特别是对于通过土地复垦、土地综合整治新增加的耕地，不仅要保障耕地的数量，更要注重耕地的质量。保证复垦、综合治理新增耕地的质量不低于被占耕地的质量。

为工业现代化提供用地支撑。就现代化的核心内容而言，现代化的过程就是工业化的过程。从工业现代化发展的情况看，核心在于做大做强做优主导产业，让重大工程项目落实落地；未来一定时期工业现代化的关键在于优化重大生产力布局，发展新质生产力。由于经济发展的地区差异、新质生产发展的区域性差异，不同地区工业化及新质生产力发展对土地的需求是不一样的。因此，通过深化土地制度改革，根据适应重大生产力布局的要求，制定更具有适应性和弹性的土地制度。

为新型城市化提供发展空间。从国际现代化的共同规律看，现代化的过程同时还是城市化的过程。中国式现代化下的城市化是新型城市化，从理论上讲，新型城市化是土地城市化与人口城市化的协同演化，而不是土地城市化先于人口城市化或者人口城市化先于土地城市化。从城市化的实践来看，土地城市化与人口城市化之间还存在一定偏差，今后城市化的发展需要对这种偏差进行校调。校调这种偏差的一种有效办法就是建立“新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”。

完善市场机制，充分发挥市场在土地资源优化配置中的决定性作用。在城市产业升级转换过程中，一些单位的发展缺乏土地空间，而另一些单位的发展又有多余的土地或者一些单位破产之后土地闲置。通过市场来配置多余或者闲置的土地，既提高了土地利用效率，又解决了需求企业的发展空间。对此，全会通过的《决定》指出，“加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”。对于存量土地，我们要通过土地二级市场，引入市场机制，通过市场优化土地资源配置，实现土地在不同行业、不同企业之间的再配置。建立土地二级市场，关键就是完善土地二级市场的进出规则、交易规则等规则体系，只有规则完善了，才能发挥有为市场的作用。对于进城落户并且不再回村的农户，其承包的耕地要按照自愿有偿原则，集体通过市场交易“回购”其承包权。

发挥有为政府的作用，提高土地利用效率。土地是一个特殊的市场，对于优化土地利用来讲，仅有市场是不够的，还需要发挥有为政府的作用。一是完善土地利用“量”与“质”的制度体系，前者如耕地总量平衡。在现代化过程中为保证粮食安全，我们必须实现耕地不减少制度。对于后者，通过垦造的耕地可能与占用的耕地存在质量上的偏差，这要求我们垦造耕地时要达到一定的质量要求，这样才能顺利推进农业现代化，建设农业强国。建立和完善土地利用的跨空间交易和配置制度。土地与一般动产不一样，对于一般商品或者动产而言，其生产地和需求地可能是分离，生产的集中性与需求的空间分散之间的矛盾是通过物流解决的。对于土地的供给和需求的空间差异来讲，物流是解决不了这一矛盾的，这需求我们构建一套完全不一样的交易制度实现供需均衡。例如，随着城市化水平不断提升，农村闲置宅基地越来越多，闲置的宅基地在村庄内需求较低，而城镇有需求但没有供给，这些需求进行跨空间的交易来实现供需均衡。土地利用管理与国家宏观和区域发展有效衔接制度。今后一定时期，土地开发利用及配置是服务中国式现代化、服务新质生产力发展的，这就需要进一步完善土地利用规划与经济发展规划的无缝衔接、高效衔接，将土地利用作为国家宏观经济发展和区域经济发展的调控手段。

（作者单位：贵州大学经济学院）